如今，在强烈的发展诉求和体制机制掣肘的冲突下，「专业人做专业事」已经成为政府的共识。这两年，各地政府围绕「政企分开、政资分开」的目标做了大量探索。

(资料图片仅供参考)

今天，作者和大家分享政府园区市场化运作的几种先进经验做法，供参考。

管委会主导的「管委会+公司」模式

「管委会+公司」是近几年比较热门的体制改革方向。

在该模式下，由政府注资成立平台公司，由公司承担园区的融资开发、基础建设、招商运营等任务；而管委会作为园区的管理机构，主要承担园区的顶层规划、政策制定、行政审批、社会事务管理等职能。在该模式下，园区专业化水平得以提升，同时管委会繁重的工作也得到一定程度的释放，让管委会能够全身心投入到重要决策和行政事务上。

但就目前来看，园区平台公司的市场化转型是一个漫长的过程。

过去，园区平台公司最主要的任务就是帮政府融资，起一个「钱袋子」的作用，因此政府只会关心平台公司融到多少钱，并不会重视公司本身的发展，往往导致平台公司背负巨额债务。而随着财政部对地方债的监管趋严，平台公司也需要转型成为一家能够「自我造血」的公司，为了实现这个目标，平台公司则必须在以往的建设开发业务之外，探索产业招商、产业服务、产业投资等新的盈利增长点。

企业主导的「公司+管委会」模式

企业主导的「公司+管委会」模式，是指以企业为主体设立园区，由地方政府批准成立园区管委会，并授予管委会一定的行政管理和服务职能，是一种「政府搭台，企业唱戏」的运作模式。

在「公司+管委会」模式下，企业作为园区开发的主体，拥有更大的自主决策权，而管委会主要以行政职能为主，很少或完全不参与园区的具体经营。而与之对应的是——政府除了在前期会给予企业一定扶持，后面都需要园区自负盈亏。

采取这一模式的知名园区有苏州工业园、上海紫竹高新区等，其中，紫竹高新区主体「上海紫竹高新区（集团）有限公司」由七家单位共同组建，民营企业紫江集团为第一大股东（55%）；运营上，公司负责土地征用、开发建设、招商运营等工作，管委会只在大方向上提供指导；盈利模式上，园区前期以政府扶持资金作为主要收入来源，后期则通过房地产开发和产业配套服务实现「自我造血」。

「园中园」模式

「园中园」模式秉承的是「统一规划，独立建设」理念，政府在总体规划的前提下，把一个大园区拆分成多个独立的「园中园」，并明确每个园区的开发建设要求。再通过招商引资、政企合作等方式招引具备实力的企业负责每个「园中园」的市场化建设、运营和管理。

在该模式下，管委会只要统筹全局，并管好几个运营主体，具体的开发建设、招商引资、运营管理等工作都由企业负责。

在作者看来，「园中园」模式是把双刃剑，好的一点是，由于园区是龙头企业自建，而龙头企业对链上的中小企业有天然的吸附效应，或能快速带动产业集聚发展；但如果政府监管不到位，或者企业投机心理较重，也可能出现围而不建、粗放用地、入驻企业质量参差不齐等棘手问题。

「管委会+基金」模式

政府利用手里的土地、项目、特许经营权等开展融资，吸引社会资本参与开发建设；同时由管委会出资占股（其余资金由基金管理机构向社会募集），设立产业发展引导基金、创投基金等，吸引优质企业和高成长性企业来园区投资建园。

「基金引领」已是行业的主流趋势，但不能忽略的是，资本运作是一项高难度、高风险的活儿，除了资管新规落地，募资形式愈发严峻以外，企业投资决策也是一个漫长的过程，企业要考虑的事情很多，引导基金往往只是其中一个因素，想实现企业的真正落地仍然任重道远。

国企代行政府职能模式

在该模式下，政府以地方立法确立公司化运营机制，不设园区管委会，由园区公司负责园区的开发建设、招商运营、产业服务和行使部分管理职能，直接与地方政府对接。

这一模式典型案例是上海漕河泾。1988年，上海市政府把建一个工业区、对标北京电子城的任务交给了漕河泾；1990年，上海市人大通过《上海市漕河泾新兴技术开发区暂行条例》，以地方立法确立了公司化运营机制，确认由园区公司统一负责融资、建设、招商、运营等事宜，并授予园区党委建制、行政级别、项目审批等经济管制权力和必要的特许经营开发职能。在经营上，开发区前期的土地由政府划拨，在取得收入后滚动发展。

委托开发模式

在委托开发模式下，管委会委托产业运营商或地产商进行片区开发和运营管理，政府提供相应的政策支持，为入驻企业提供行政服务并对受托公司进行考核；公司则全权负责园区的总体规划、基础设施建设、土地整理、开发建设、招商引资、运营管理等任务。

通过委托开发模式，管委会为受托公司提供低廉的土地、并给予其一定的基础建设投资返还、招商引资佣金返还等，换得GDP和税收。

对管委会而言，实行委托开发模式有三个好处，第一是省钱，过去要花一大笔钱搞基础设施配套，现在这个任务转嫁给了公司；二是省力，管委会只要做好考核和重大决策，并提供政策支持即可，其他的专（zāo）业（xīn）事一并交予公司；三是省心，享受专业公司的开发建设、产业招商、咨询服务、品牌打造等服务，实现了专业的人干专业的事。

委托运营模式

在委托运营模式下，管委会除了常规的政策制定、发展规划、行政审批等行政管理职能之外，还要负责园区的开发建设。只把难度最大、技术含量最高的产业招商、产业服务环节「剥离」。运营公司按照「市场化运作、企业化管理」模式，组建专业团队，并制定市场化绩效考核体系和激励分配机制，完成任务指标。

对管委会而言，实行委托运营模式有两个好处，一是运营机构拥有专业的招商团队、灵活的激励机制（这一点很重要），完善的园区运营体系和广泛的高层次人才项目资源，符合园区的战略意图；二是在委托运营模式下，管委会只需一次性支付运营商一笔费用，由运营商直接带成熟团队进驻，省下了自行组建团队和培养人才的时间精力成本。

不过，这两年财政形势紧张，很多地方政府已经拿出不一年几百万的运营费。在这样的背景下，一些政府用房租来「抵扣」运营费用，即房子归运营商免费使用（企业入驻仍需通过政府评审），政府不再另行支付运营费用。

管委会「聘任制」

「聘任制」其实已经不是什么新鲜事了，很多园区通过实行「聘任制」，把政府与企业的管理职能和范畴界定开，确保园区能够市场化运作。

以前，行政化在园区招商运营中优势明显，一是公务员有权利用优惠政策进行招商引资，二是园区往往需要承载一些社会事务，用体制内的人员比较方便，而且公务员队伍拥有大批的人才，可以随选随用。但随着时代发展，体制掣肘下的管委会地位经常得不到保障，严重影响其招商运营能力的进一步发挥；而政府对管委会的权力下放不全面、不到位，园区招商机制和考核机制的僵化，专业化、职业化园区队伍的缺失等问题都严重降低了园区的效能。而通过「聘任制」建立独立的奖惩考核体系，能充分调动干部的积极性，同时能通过市场机制广泛撬动社会资源，拓展招商视野和领域。